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1. Premessa - 2. La disciplina previgente - 3. Il d.l. 14 febbraio 2016, n. 18 - 4. Il parere della Banca Centrale Europea - 5. Gli interventi in sede di conversione - 6. La legge 8 aprile 2016, n. 49 - 7. La bozza del provvedimento della Banca d'Italia - 8. Il parere della Banca Centrale Europea - 9. Il parere di Euricse - 10. Le disposizioni di attuazione - 11. Conclusioni - Note
Come è noto, il d.l. 14 febbraio 2016, n. 18, convertito con la legge 8 aprile 2016, n. 49, ha creato la base normativa di riferimento per la “riforma delle banche di credito cooperativo”. In attuazione della delega conferita, la Banca d’Italia aveva pubblicato lo schema delle “Disposizioni in materia di gruppo Bancario Cooperativo”, ponendola in consultazione sino al 13 settembre 2016, per osservazioni, commenti e proposte. In data 2 novembre 2016 le Disposizioni sono state rese definitive attraverso l’inserimento – nella Circolare 17 dicembre 2013, n. 285, della Banca d’Italia (“Disposizioni di vigilanza per le banche”) – di un nuovo capitolo (n. 5) intitolato “Gruppo bancario cooperativo”, che reca le seguenti, principali novità: • la capogruppo del gruppo bancario cooperativo avrà poteri di “direzione e coordinamento” sulle banche affiliate, compreso il potere di nominare e revocare – in taluni casi – la maggioranza dei componenti degli organi di amministrazione e controllo. Tali poteri saranno “proporzonati alla rischiosità” della banche aderenti ed esercitati con un sistema di early warning sulle situazioni di perdita di capitale che dovessero manifestarsi; • è prevista una garanzia in solido delle obbligazioni della capogruppo e delle banche aderenti e la predisposizione di un bilancio consolidato secondo i principi Ifrs; • è stato eliminato il tetto del 50% per gli esponenti delle banche di credito cooperativo che potranno far parte degli organi della capogruppo. La quota massima dovrà essere stabilita dallo statuto, tenendo conto di una serie di requisiti, tra i quali la professionalità, la competenza e la diversificazione del board; • nel contratto di coesione dovranno essere indicati, tra l’altro, i criteri di equilibrata distribuzione dei vantaggi di gruppo; nell’ambito del contratto di coesione potrà essere prevista la costituzione di “sub-holding” che potranno svolgere attività bancaria e altri compiti, come il controllo interno, ma non potranno avere poteri di “direzione e coordinamento” che sono esclusivi della capogruppo; • il contratto di coesione dovrà indicare i criteri di valutazione della rischiosità di [continua ..]
Le banche di credito cooperativo (rectius: le casse rurali ed artigiane) sono nate in Europa sul finire dell’800, come una nuova forma di credito sul modello sviluppato in Germania da Federico Guglielmo Raiffeisen, fondata sul localismo e su motivazioni etiche di ispirazione cristiana. Più in particolare, il credito cooperativo – nella forma delle casse rurali e artigiane – si è sviluppato come risposta a un’idea economica che aveva radici profonde nel contesto sociale del periodo. Il movimento della cooperazione di credito, infatti, è sorto in ambito cattolico, in seguito all’emanazione della lettera enciclica “Rerum novarum” (1891) da parte del pontefice Leone XIII, che formulò i primi elementi della dottrina sociale della Chiesa. Il credito cooperativo, come sistema di banche che hanno la forma giuridica della società cooperativa, si è poi sviluppato nei sistemi bancari di molti Paesi europei, fra i quali Austria, Francia, Germania, Paesi Bassi e Spagna. Originariamente, le casse rurali e artigiane erano specializzate in alcuni settori economici (agricoltura e artigianato), e trovavano nel localismo e nella mutualità prevalente le basi su cui era fondata la loro attività. In sede di emanazione del Testo unico bancario (1993), insieme con il cambiamento nella denominazione (da “casse rurali e artigiane” a “banche di credito cooperativo”), sono venuti meno i limiti di operatività che caratterizzavano le precedenti strutture giuridiche: infatti, da allora le “banche di credito cooperativo” possono offrire tutti i servizi e i prodotti delle altre banche ed estendere la compagine sociale a coloro che operano o risiedono nel territorio di competenza, indipendentemente dal settore di attività in cui operano. Le banche di credito cooperativo non hanno però – almeno sino ad ora – mutato la formula imprenditoriale specifica, costituita da cooperazione, mutualità e localismo, che si traduce in imprese a proprietà diffusa, espressione di un capitalismo popolare e comunitario. Nell’ordinamento bancario italiano le banche di credito cooperativo sono (rectius, erano) assoggettate a una disciplina specifica e caratterizzante dai seguenti connotati: • per poter divenire soci è necessario risiedere, o operare con [continua ..]
Come è noto, il d.l. n. 18/2016 ha avviato la riforma delle banche di credito cooperativo, con l’obiettivo di migliorare trasparenza ed efficienza dell’assetto organizzativo e di rimuovere debolezze strutturali del loro sistema. Esso, in particolare, prevede la costituzione di gruppi bancari cooperativi, ciascuno diretto da una capogruppo, e impone alle banche di credito cooperativo di scegliere tra l’adesione a un gruppo e, purché siano soddisfatte determinate condizioni, la conversione in società per azioni. L’adesione a un gruppo è condizione per il rilascio dell’autorizzazione, da parte della Banca d’Italia, all’esercizio dell’attività bancaria in forma di banca di credito cooperativo. In alternativa, singole banche di credito cooperativo il cui patrimonio netto sia superiore a 200 milioni di euro possono scegliere di non aderire a un gruppo, purché – previa autorizzazione della Banca d’Italia – si trasformino in società per azioni e corrispondano un’imposta straordinaria pari al 20% della loro consistenza. Ciascun gruppo deve avere una capogruppo, costituita in forma di società per azioni, il cui capitale deve essere detenuto in misura maggioritaria dalle banche di credito cooperativo appartenenti al gruppo. La capogruppo deve essere dotata di un patrimonio netto non inferiore a un miliardo di euro ed essere autorizzata dalla Banca d’Italia all’esercizio dell’attività bancaria. Alla capogruppo sono attribuiti principalmente la direzione e il coordinamento delle banche di credito cooperativo appartenenti al gruppo, conformemente al contratto di coesione. Il contratto di coesione, nel rispetto del principio di mutualità, determina i poteri della capogruppo che includono: • il potere di individuare e attuare gli indirizzi strategici e gli obiettivi operativi del gruppo, in proporzione alla rischiosità delle banche di credito cooperativo aderenti; • il potere di approvare o revocare, in casi eccezionali, uno o più componenti degli organi di amministrazione delle banche di credito cooperativo, fino a concorrenza della maggioranza; • il potere di escludere una banca di credito cooperativo dal gruppo, in caso di gravi violazioni degli obblighi previsti dal contratto di coesione; • altre misure sanzionatorie graduate in relazione [continua ..]
In virtù degli artt. 127, par. 4, e 282, par. 5, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea e dell’art. 2, par. 1, terzo e sesto trattino, della Decisione del Consiglio 98/415/CE1, la Banca Centrale Europea è stata chiamata a formulare un parere sul d.l., in quanto esso concerne la Banca d’Italia e le norme applicabili agli istituti finanziari, nella misura in cui queste ultime possono influenzare la stabilità di tali istituti e dei mercati finanziari. Pertanto, in conformità al primo periodo dell’art. 17.5 del regolamento interno della Banca centrale europea, il Consiglio direttivo ha adottato il parere che viene di seguito illustrato. In particolare, la Banca Centrale Europea – nell’ambito del citato parere – ha formulato le seguenti osservazioni: • la riforma delle banche cooperative costituisce un tassello della riforma del sistema bancario; • in base all’attuale quadro di regolamentazione prudenziale, robusti meccanismi di governo societario e una solida struttura patrimoniale sono elementi di attenzione cruciali per l’autorità di vigilanza bancaria. A tal fine, il consolidamento del settore bancario cooperativo in gruppi la cui capogruppo sia una società per azioni agevolerebbe la capacità del gruppo di reperire capitali e rafforzerebbe il controllo degli azionisti sulla gestione. Inoltre, ciò potrebbe rendere più agevole per gli strumenti di capitale emessi dalle banche di credito cooperativo soddisfare i requisiti imposti dal Regolamento (UE) n. 575/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, come integrato dal Regolamento delegato (UE) n. 241/2014 della Commissione, affinché gli strumenti di capitale rientrino negli strumenti del capitale primario di classe 1. Per di più, gli accordi a livello di gruppo consentono di conteggiare il capitale primario di classe 1 delle banche di credito cooperativo eccedente i requisiti minimi ai fini del rispetto dei requisiti patrimoniali a livello consolidato; • il processo di consolidamento tra le banche cooperative italiane dovrebbe, in ultima analisi, determinare un rafforzamento della capacità del settore bancario cooperativo nel suo insieme di assorbire gli shock negativi, nonché offrire nuove opportunità di razionalizzazione delle risorse e diversificazione degli investimenti. Fatta [continua ..]
5.1. L’intervento di Barbagallo Carmelo Barbagallo, Capo del Dipartimento di Vigilanza Bancaria e Finanziaria, è stato ascoltato dalla Sesta Commissione permanente (Finanze) della Camera dei Deputati nell’ambito dell’esame del disegno di legge di conversione del d.l., formulando le osservazioni di seguito riportate. Con particolare riguardo alle motivazioni e finalità della riforma del credito cooperativo: • la riforma affronta le debolezze del modello di governance del credito cooperativo, che possono generare rilevanti difficoltà a rafforzare i patrimoni delle banche di credito cooperativo nella misura necessaria a risolvere eventuali situazioni di crisi. L’obiettivo è rendere il settore in grado di competere in un contesto europeo caratterizzato da profondi mutamenti sul piano delle regole prudenziali, dell’attività di vigilanza, del livello concorrenziale. Accrescere in definitiva la capacità del settore di finanziare l’economia; • le banche di credito cooperativo hanno tradizionalmente fatto affidamento sull’autofinanziamento per le esigenze di patrimonializzazione. Negli ultimi anni, i flussi di autofinanziamento sono drasticamente calati e sono oggi generalmente insufficienti ad alimentare il patrimonio nella misura e con la rapidità richiesti dal contesto istituzionale, regolamentare e di mercato; • nella prolungata fase di crisi economica, l’aumento della rischiosità dei prenditori e la stasi delle erogazioni hanno eroso i profitti rendendo più vulnerabili le banche di credito cooperativo, caratterizzate da dimensioni contenute e da una operatività concentrata in ambiti territoriali ristretti che si ripercuote sulle possibilità di diversificazione del rischio. Il progressivo aumento della quota di crediti deteriorati ha reso necessarie crescenti rettifiche di valore che hanno assorbito una parte rilevante dei risultati di gestione. Il tasso di copertura dei crediti deteriorati, pur gradualmente aumentato, è ancora inferiore alla media del sistema; in più casi questo si combina con livelli di capitalizzazione anch’essi mediamente più bassi; • a giugno scorso, in media, l’incidenza dei crediti deteriorati al netto delle rettifiche di valore era salita a quasi il 13% dal [continua ..]
Nella Gazzetta Ufficiale (Serie generale) del 14 aprile 2016, n. 87, è stata pubblicata la legge 8 aprile 2016, n. 49, che converte in legge, con modificazioni, il d.l. 14 febbraio 2016 n. 18; dal 15 aprile 2016 è, quindi, entrata in vigore la riforma delle banche di credito cooperativo. L’art. 1 del testo coordinato della riforma contiene, principalmente, modifiche al TUB che interessano il Capo V, Sezione II, dedicato alle banche di credito cooperativo. Tutti gli artt., dal 33 al 37 TUB, hanno subito modifiche e/o integrazioni, ma le maggiori novità sono rilevabili nei due nuovi artt. 37-bis e 37-ter, rubricati, rispettivamente, “Gruppo bancario cooperativo” e “Costituzione del gruppo bancario cooperativo”. Gli artt. 2 e 2-bis del testo coordinato della riforma trattano, invece, rispettivamente, delle “Disposizioni attuative” e del “Fondo temporaneo delle banche di credito cooperativo”. Secondo quanto disposto dall’art. 37-bis, comma 1, TUB, il gruppo bancario cooperativo risulta composto [1]: dalla capogruppo società per azioni autorizzata all’esercizio dell’attività bancaria e, dunque, soggetta alle norme di vigilanza su base consolidata di cui al Titolo III, Capo II, TUB, ma che – per effetto della dimensione del gruppo – dovrebbe passare alla vigilanza diretta della Banca Centrale Europea (banche considerate “enti creditizi significativi”); dalle banche di credito cooperativo soggette all’attività di direzione e coordinamento della capogruppo e all’attività di vigilanza da parte della Banca d’Italia; società bancarie, finanziarie e strumentali (come definite dall’art. 59 TUB) controllate dalla capogruppo; da eventuali sottogruppi territoriali facenti capo ad una banca costituita in forma di società per azioni sottoposta (anch’essa) a direzione e coordinamento della capogruppo. Relativamente allo statuto della capogruppo la norma si limita ad affermare la necessità che lo stesso indichi il numero massimo delle azioni con diritto di voto che possono essere detenute da ciascun socio, direttamente o indirettamente per il tramite di società controllate, di società fiduciarie o per interposta persona. Il contratto di coesione, disciplinato dall’art. 37-bis ai commi 3 e 7-bis, è lo strumento [continua ..]
7.1. L’analisi d’impatto La Banca d’Italia ha rassegnato una Relazione sull’analisi d’impatto della riforma delle banche di credito cooperativo, nella quale sono sottolineati i seguenti aspetti. In via preliminare: • a inizio 2016 è stata finalizzata dal legislatore italiano la riforma del sistema del credito cooperativo in base alla quale sarà possibile svolgere attività bancaria nella forma di credito cooperativo soltanto aderendo a un gruppo bancario cooperativo. La creazione di un gruppo, con una capogruppo costituita nella forma di società per azioni, mira a consentire l’accesso al mercato e il tempestivo soddisfacimento di eventuali esigenze di ricapitalizzazione. L’integrazione di più banche nell’ambito dello stesso gruppo ha, inoltre, gli obiettivi di accrescere l’efficienza operativa e di migliorare la governance, anche grazie all’esercizio dei poteri di direzione e di coordinamento da parte della capogruppo; • le nuove disposizioni sul credito cooperativo hanno modificato il Testo Unico Bancario (TUB) e prevedono che il quadro normativo sia completato attraverso norme di attuazione emanate dalla Banca d’Italia. In particolare, quest’ultima è chiamata a disciplinare: ◦ i requisiti organizzativi e operativi della capogruppo; ◦ il contenuto minimo del contratto di coesione; ◦ il procedimento di costituzione e di adesione al gruppo; ◦ le caratteristiche della garanzia intra-gruppo; ◦ i requisiti specifici dei gruppi cooperativi territoriali e la determinazione del requisito minimo di patrimonio netto da applicare alla capogruppo di questi ultimi. Con riguardo alla garanzia tra le banche del gruppo e al sostegno finanziario intra-gruppo: • l’esistenza di una garanzia reciproca tra i soggetti che ne fanno parte rappresenta uno degli elementi qualificanti il funzionamento del gruppo bancario cooperativo. Nelle previsioni del legislatore, le caratteristiche della garanzia dovranno essere definite nel contratto di coesione che lega la capogruppo agli aderenti, nel rispetto della disciplina prudenziale applicabile alle diverse componenti del gruppo e delle disposizioni di attuazione emanate sull’argomento dalla Banca d’Italia; • la garanzia reciproca – così [continua ..]
In virtù degli artt. 127, par. 4, e 282, par. 5, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea e dell’art. 2, par. 1, terzo e sesto trattino, della Decisione del Consiglio 98/415/CE1, la Banca Centrale Europea ha adottato – con riguardo allo schema di cricolare della Banca d’Italia – il parere di seguito illustrato: • lo schema di circolare definisce la composizione di un gruppo bancario cooperativo e stabilisce le condizioni che devono essere soddisfatte dai suoi componenti. Ai sensi dello schema di circolare, un gruppo bancario cooperativo è composto: ◦ da una capogruppo; ◦ dalle banche di credito cooperativo che hanno aderito a un contratto di coesione; ◦ da altre banche che non siano banche di credito cooperativo; ◦ da società finanziarie e strumentali controllate dalla capogruppo; • ai sensi dello schema di circolare, i poteri di direzione e coordinamento sulle banche affiliate spettano esclusivamente alla capogruppo, cui è attribuita la responsabilità per la stabilità e la sana e prudente gestione del gruppo bancario cooperativo. Le attività che rientrano nell’esclusiva responsabilità della capogruppo non possono essere esternalizzate o delegate. Inoltre, un gruppo bancario cooperativo può comprendere un sottogruppo territoriale costituito da una sub-holding avente sede in uno specifico ambito territoriale. La sub-holding svolge funzioni di supporto della capogruppo per l’attività di indirizzo e monitoraggio delle banche di credito cooperativo trasmettendo a queste ultime le disposizioni impartite dalla capogruppo. Tutti i componenti del sottogruppo, compresa la sub-holding, sono soggetti all’attività di direzione e coordinamento della capogruppo; • con la stipula di un contratto di coesione, le banche di credito cooperativo aderiscono al gruppo bancario cooperativo e accettano di essere sottoposte all’attività di direzione e coordinamento della capogruppo e ai poteri e controlli della stessa. I poteri della capogruppo includono: ◦ l’emanazione di disposizioni vincolanti alle banche affiliate e alle altre società del gruppo bancario cooperativo; ◦ l’adozione di idonee misure correttive ove le banche di credito cooperativo affiliate non ottemperino alle [continua ..]
In data 12 settembre 2016, Euricse (European research Institute of Cooperative and Social Entreprises) ha formulato la propria “Risposta alla consultazione della Banca d’Italia sulle Disposizioni di Vigilanza per il Gruppo Bancario Cooperativo”. Euricse è un centro di ricerca specializzato nello studio delle imprese cooperative e sociali, e più in generale di tutti i modelli di impresa che operano per fini diversi dal profitto. Una parte significativa delle attività di ricerca dell’Istituto è fin dalla sua costituzione dedicata ai temi legati al credito cooperativo, di cui sono stati indagati approfonditamente numerosi aspetti, in alcuni casi anche in collaborazione con ricercatori della Banca d’Italia. Negli anni diverse ricerche sia teoriche che empiriche portate avanti da Euricse a livello nazionale ed internazionale si sono concentrate sul ruolo e le specificità delle banche di credito cooperativo, approfondendo tematiche legate alla governance, al rapporto tra banca e soci, alla concorrenza interna ed esterna al sistema delle banche di credito cooperativo, all’impatto sullo sviluppo locale, fino al comportamento prima e durante gli anni della crisi. Euricse si è fatto inoltre promotore di un gruppo di lavoro stabile sul credito cooperativo che raccoglie i maggiori esperti in materia a livello europeo, e organizza ogni anno un workshop internazionale dedicato al rapporto tra credito cooperativo e sviluppo locale. Di seguito si richiamano le osservazioni formulate: • se analizzate dal punto di vista della ricerca scientifica e delle conoscenze maturate in anni di studio, le disposizioni di vigilanza proposte dalla Banca d’Italia in attuazione della riforma delle banche di credito cooperativo (artt. da 1 a 2-bis del d.l. n. 18/2016, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge n. 49/2016) destano numerose perplessità, sia per quanto riguarda le premesse su cui (esplicitamente o implicitamente) si fondano, sia per quanto riguarda la loro coerenza, interna e con il testo della norma a cui devono dare attuazione; • per quanto riguarda le premesse, l’intero documento rispecchia l’atteggiamento che ha caratterizzato le posizioni sia del Governo che della Banca Centrale Europea e della Banca d’Italia nei confronti del credito cooperativo italiano negli ultimi anni. Adottando un’ottica di [continua ..]
10.1. Premessa In data 2 novembre 2016 le Disposizioni della Banca d’Italia sono state rese definitive attraverso l’inserimento – nella Circolare 17 dicembre 2013, n. 285 (“Disposizioni di vigilanza per le banche”) – di un nuovo capitolo (n. 5) intitolato “Gruppo bancario cooperativo”, dando così attuazione agli artt. 37-bis e 37-ter TUB. Esse disciplinano, per i profili rilevanti sul piano prudenziale e di vigilanza: • i requisiti della capogruppo; • il contenuto minimo del contratto di coesione; • le caratteristiche della garanzia in solido; • i requisiti di appartenenza al gruppo. Forniscono, inoltre, indicazioni sui criteri a cui la Banca d’Italia si attiene nei procedimenti amministrativi rilevanti, in primo luogo quelli concernenti la costituzione del gruppo e gli statuti delle banche che ne fanno parte. In particolare, il gruppo bancario cooperativo si fonda sui poteri di direzione e coordinamento della capogruppo, definiti nel contratto di coesione stipulato fra questa e le banche di credito cooperativo affiliate, finalizzati ad assicurare unità di direzione strategica e del sistema dei controlli, nonché l’osservanza delle disposizioni prudenziali applicabili al gruppo e ai suoi componenti, anche mediante disposizioni della capogruppo vincolanti per le banche affiliate. Il rispetto delle disposizioni della capogruppo è assicurato da un’attività di controllo e intervento proporzionata alla rischiosità delle banche affiliate. Tali poteri non pregiudicano le finalità mutualistiche delle banche di credito cooperativo. La solidità finanziaria del gruppo bancario cooperativo è assicurata da accordi con cui le banche del gruppo garantiscono in solido i creditori esterni e si forniscono reciprocamente sostegno per preservare la solvibilità e liquidità di ciascuna banca del gruppo. L’equilibrio e il corretto funzionamento dei meccanismi di garanzia presuppongono modelli di business omogenei nell’ambito del gruppo e orientati verso obiettivi coerenti con i princìpi cooperativi. 10.2. La composizione del gruppo bancario cooperativo e i requisiti della capogruppo Il gruppo bancario cooperativo è composto: • dalla capogruppo che deve rispettare tutti i requisiti di seguito [continua ..]
Alla luce dell’ampia elaborazione legislativa e regolamentare, nonché dei pareri e delle osservazioni via via rassegnati, è possibile trarre le seguenti conclusioni [4]: la riforma delle banche di credito cooperativo ha visto la luce in un periodo non favorevole per la cooperazione di credito e, più in generale, per lo stesso mondo cooperativo; tale situazione si è ulteriormente aggravata per effetto degli scandali che hanno coinvolto una serie di istituti bancari “territoriali”, ancorché estranei al mondo delle banche di credito cooperativo; si comprende – dunque – perché l’obiettivo della riforma fosse soprattutto quello di rassicurare i mercati e le istituzioni e quindi di trovare uno strumento che per un verso si dimostrasse in grado di garantire i terzi nei confronti delle obbligazioni delle singole banche di credito e per altro verso potesse essere funzionale ai fini dell’aggregazione delle singole realtà in organismi di maggiore consistenza patrimoniale in grado di meglio reggere le sfide del mercato; la soluzione accolta è stata quella della creazione di un gruppo in forma s.p.a. avente un patrimonio netto di almeno un miliardo di euro a cui aderiscono (rectiusdevono aderire) le singole banche di credito cooperativo; l’adesione al gruppo è condizione essenziale per l’esercizio dell’attività bancaria in forma di banche di credito cooperativo; la capogruppo dovrà altresì garantire in solido con le banche aderenti, le obbligazioni proprie e delle singole banche di credito cooperativo, il che dovrebbe offrire al mercato una adeguata tutela in particolare contro le insolvenze di questo tipo di imprese bancarie; si tratta di una soluzione assolutamente innovativa per il mondo cooperativo alla ricerca della maggior competitività sui mercati che “rovescia” la prospettiva usualmente praticata di stampo consortile o quella del controllo di una o più s.p.a. da parte di una cooperativa. In questo caso è infatti la capogruppo s.p.a. a controllare attraverso un apposito contratto le banche di credito cooperativo socie; essa non agevola – tuttavia – la costituzione di più gruppi, stante il mantenimento della soglia minima (già prevista originariamente nel d.l. n. 18/2016) di un miliardo di euro di patrimonio [continua ..]